勞動法為何在地方執行得面目全非？| 勞動法庫
勞動仲裁機構是一種什么性質的機構？
我們從江蘇、廣東兩省出臺的兩個勞動爭議審理指導意見說起。2011年11月8日，江蘇省高院、省勞動人事仲裁委聯合出臺《關于審理勞動人事爭議案件的指導意見》（二），2012年6月21日，廣東省高院、省勞動人事仲裁委聯合出臺《關于審理勞動人事爭議案件若干問題的座談會紀要》，兩份最新出臺的文件，對于勞動爭議案件的審理從程序上和實體上作出了諸多指導意見，并要求本地所屬的法院和勞動仲裁機構參考執行。
兩地對于同一案件事實的處理方法存在不少迥然相異的做法，例如關于勞動者因用人單位未與其簽訂書面勞動合同而主張用人單位每月支付二倍工資的爭議，從訴訟時效上看，“用人單位應支付的二倍工資差額，從勞動者主張權利之日起往前倒推一年，按月計算，對超過一年的二倍工資差額不予支持”。江蘇的做法呢，是“從用人單位不簽訂書面勞動合同的違法行為結束之次日開始計算一年；如勞動者在用人單位工作已經滿一年的，勞動者申請仲裁的時效從一年屆滿之次日起計算一年”。這兩種訴訟時效的差異毫無疑問對勞動者的權益影響是巨大的。比如，如果勞動者入職一年單位均未簽訂勞動合同，入職滿一年離職。在離職后即將滿一年的前一天，如果勞動者在廣東提起仲裁或訴訟，他只能得到一天的雙倍工資差額。如果他在江蘇呢，可以得到11個月的雙倍工資差額。這種差別可謂天上地下。
而雙倍工資的支付標準呢？同樣可能天差地別。廣東的做法是，以勞動者的應得工資，但不包括如下部分：（一）支付周期超過一個月的勞動報酬，如季度獎、半年獎、年終獎、年底雙薪以及按照季度、半年、年結算的業務提成等；（二）未確定支付周期的勞動報酬，如一次性的獎金，特殊情況下支付的津貼、補貼等。江蘇也同樣規定按勞動者的應得工資確定，同時“包括計時工資或者計件工資以及加班加點工資、獎金、津貼和補貼等貨幣性收入。勞動者當月工資包含季度獎、半年獎、年終獎的，應按分攤后該月實際應得獎金數予以確定”。大家都知道，無論是廣東還是江蘇，企業給員工的基本工資是很低的，很多企業就是貼著當地的最低工資標準制定員工基本工資。勞動者需要付出大量的加班，拿到名目眾多的季度獎、年終獎、雙薪、提成等等，才能夠得到一份體面的工資。往往勞動者的基本工資還不如加班費、年終獎等等項目加起來多。這樣，同樣不簽訂勞動合同，企業承擔的雙倍工資標準，對于那些獎金、提成項目多的人，一般而言，江蘇與廣東差別甚大。
兩地省級高院和仲裁委，出臺審理意見或座談會紀要，同樣的依據勞動法，為何做法卻差別很大呢？中國是統一的單一制國家體制，全國人大和國務院制定的法律法規在各地的效力是相同的，而蘇粵兩地的具體做法如此差異，既有法律法規理解問題，其實更多的其實是勞動爭議處理的機制體制問題。
在地方編制部門的審批下，實體化的仲裁院為財政全撥事業單位。這點和經濟仲裁機構類似。勞動爭議仲裁委員會具有依法獨立處理爭議的職責和職權，其調解書和裁決書具有法律效力；當事人不服裁決不能將仲裁機構作為被告，而只能就仲裁裁決書內容向法院起訴。仲裁委員會主任由勞動行政主管部門的負責人擔任，仲裁院是勞動爭議仲裁委員會的辦事機構；勞動爭議仲裁的《辦案規則》和《組織規則》由勞動行政主管部門制定。由此可見，勞動行政部門在勞動爭議中起著主導作用。所以說，勞動仲裁是介于司法與行政之間的準司法機構，但半行政化的色彩更多一些。
司法行為強調合規性和統一性，即使各地存在不同做法的“地方糧票”，但全國糧票畢竟是理直氣壯的唯一標準。所以各地法院判案標準的統一性大于差異性，特別是最高院還不定期地推出各類案件的指導性案例，力求在全國范圍內尋求裁判的統一。勞動仲裁機構也有全國統一的辦案規則和組織規則以及實體法律，但是其畢竟還有半行政性性質，這種機構，運行中不可避免地在程序上、實體依據上和仲裁員裁決偏向上，體現了仲裁的半行政化特點。可做對比的是，國家人社部從來未提出國仲裁機構的全國裁判統一問題，也從來未頒布過勞動爭議仲裁指導性案例，或者公報案例。可以說，國家人社部的這種不作為，本身也是行政機構運行特點，是導致全國各地仲裁裁判標準混亂的主因之一。茲舉一例：帶薪年休假爭議，北京市勞動仲裁既受理又支持。江蘇省仲裁則以爭議事項屬于勞動行政部門處理為由，不予受理。事實上，人社部《企業職工帶薪年休假實施辦法》第16條之規定，職工與用人單位因年休假發生勞動爭議的，依照勞動爭議處理的規定處理。北京的做法符合本條款規定，江蘇的做法明顯違反了本規定。如此涉及眾多勞動者切實利益的勞動權利，省市之間規定截然相反，地方糧票大行其道，制定仲裁辦案規則的國家人社部竟然掩耳盜鈴，熟視無睹，這毫無疑問損害了我國單一制國家的法治建設。
原因何在？勞動爭議具有顯著的特點，主要是標的金額低、爭議不大、案件事實簡單，同時適用法律也很明確，多數案件適用簡易程序，基本能做到快受理、快審理、快結案，象普通民事審判的那種動輒幾個月、半年，甚至更長時間久拖不決的案件，非常之少。無論是仲裁還是訴訟，均強調勞動爭議的處理效率。顯然，仲裁45天結案，延期不得超過15天的剛性要求，比起民事訴訟的期限還是大大縮短了。
勞動爭議處理鮮明的地方特色事出有因。由于各地勞動法實施環境的千差萬別，地方政府處于招商引資的需要，對于企業勞動法方面的違規，在不出現突出的勞動關系緊張情況下，大多持寬容默許態度。比如在蘇北地區的一些較大規模服裝加工企業，動輒用工上千人，而按規定繳納五項社保的卻很少。由于需要營造良好親商氛圍，這種明顯違法行為卻不一定得到糾正。勞動法在當地的實施狀況，顯然有其歷史和現實的諸多因素，也有產業結構和行業發展的階段性特征，地方政府對于勞動法的適用不考慮這些地方特點，顯然是不現實的。
此外，無論是仲裁還是審判機構，還不得不考慮案件裁判后的示范作用所帶來的社會風險。其中最大的風險莫過于，個別案例成為引發集體爭議、集體上訪等更大規模的勞動者維權行動。最終給投資者、地方政府帶來重重壓力。相比之下，普通民事訴訟案件，如合同糾紛、債務糾紛、婚姻家庭矛盾糾紛等等，一般都具有個性化特點，很少會通過案件判決帶來其他同類型事件矛盾集中爆發的。
刑事案件容易激起以網絡輿論為代表的新媒體的爆發式傳播，并且在仇富仇官等社會情緒的聳動下，激發社會大眾的關注申討等熱潮。比如云南“賽家鑫”案、浙江吳英案，均可以看到社會輿論的重大影響力，以至于通過啟動再審和死刑復核等手段，改變了原終審判決結果，滿足了社會大眾的心理預期，原來洶涌澎湃的輿情民意迅速平息。北京等地法院要求對于重大案件的裁決影響進行社會風險評估，以降低司法裁判帶來的負面社會影響。就是司法機關主動預判社會影響從而慎重選擇裁判結果。相對于刑事案件嚴格的辦案程序、證據規則和法律適用，勞動仲裁在這方面顯然要寬松的多。于勞動仲裁面對的往往是有相同訴求的同一群體，爭取權利的呼聲一旦響起，立刻便可演變為群情激奮的共同要求，通過群體上訪、仲裁等手段表現出來。
正因為勞動糾紛案件的這些特點，加之我國勞動糾紛的仲裁前置程序要求，使得仲裁機構處理時不得不在維護法律權威和維護勞資關系穩定方面尋求平衡。一方面勞動法的基本要求必須得到體現，另一方面，本地企業的習慣做法、承受能力也需要照顧。只考慮法律法規完整全面實施的單方面做法，只會帶來勞資關系迅速惡化，只考慮資方利益漠視勞動者權益，則又在整個社會法制進步面前無所作為，并將飽受輿論壓力，因而仲裁機構職能在兩種力量的壓力下小心翼翼地走鋼絲尋求適當平衡。
結果，就是我們現在所看到的局面，勞動仲裁地方糧票盛行于世。
