第二，建設基于體系化、標準化、科學化評價規則。一是確立項目評價的三個規則，即績效指標的標準化規則、分類指標與測量指標分開的規則和“測量—評分”的兩分法規則。二是按標準化和科學化評價的要求做好項目分類。項目支出約占我國總預算支出的一半，在來源上可劃分為財政性項目、部門和單位自籌項目、產業政策補助性項目等。三是建立兩個評價銜接機制，即在事前評估階段建立起“項目單位申請—財政受理—專家評審—政府批準立項”的流程和“專家評審+政府批準”的立項程序，確保不脫節。
第三，建設基于數據化的項目評價體系。在項目結項評價上數據要素至關重要，探索采用“項目單位填報結果信息+第三方核查+公式化評分”的操作流程，采用“績效分值=實際業績值/目標值”評分公式。為獲得項目效果數據，要建立項目試用期制，推后結項評價時間。依托預算一體化和網絡信息技術，建設“績效信息中心”，通過信息跟蹤，建立起透明的、具有自動預警和自動評價功能的智能化評價模式。
統一績效評價標準，實現“車同軌”“書同文”
第一，整合基本支出定額、項目支出定額標準和預算績效評價指標。支出標準是預算編制的基本依據，開展事前績效評估需要同時確定績效目標和績效指標。從實踐層面分析，行政、參公事業單位和公益一類事業單位全部納入定員定額管理范圍，其基本支出如會議費、差旅費、培訓費、交通費等定額標準已作為“兩上兩下”部門預算編制抓手；項目支出除城建、農業、林業、水利、環保等定額標準外，其它行業、領域均沒有項目支出定額標準，導致預算績效評價指標與基本支出標準定額和項目支出定額標準形成“兩層皮”，績效評價“衡量性”差，因此“統一度量衡”勢在必行。
第二，全成本績效管理的理念亟待確立。績效評價的理論和實踐表明，通過比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法、標桿管理法等進行績效評價者“眾”，能夠打通各預算參與主體功能邊界、不講求經費來源、全過程運用成本效益分析評價者“寡”。北京市將預算單位各業務環節發生的成本全部納入績效管理，在評估財政投入成本、質量和效益基礎上，實現“預算編制核成本、預算執行控成本、預算評價考成本”的全流程績效管理，取得顯著成效。應進一步探索建立以成本定額標準數據為基礎的績效評價指標體系，以數字財政建設圍繞“降成本、提效能”為預算績效管理賦能。
第三，預算績效個性指標和共性指標框架亟待完善。全面實施預算績效管理以來，現行項目支出績效評價管理辦法和核心績效目標指標設置及取值指引，明確了績效評價的共性指標體系框架，隨后PPP項目、專項債項目、政府投資基金、社會保險基金、轉移支付資金、財政政策等績效評價辦法陸續發布，為提高預算績效評價質量奠定堅實基礎。《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》明確，各行業主管部門要加快構建分行業、分領域、分層次的核心績效指標和標準體系。但目前來看，績效評價尚缺乏統一標準，無法開展橫向衡量鑒別。
強化重點環節績效評價，突出編制、執行和決算
第一，堅持預算編制績效目標導向，著力評估“要不要”。各級政府預算部門和單位要對貫徹落實上級政府重大決策、部署的項目開展事前績效評估，按照“立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性和籌資合規性”論證其“要不要”，以評估結果作為申請預算的必備要件，強化預算編制的科學性、精準性和有效性。
第二，堅持預算執行績效監控，著力考察“準不準”。切實貫徹“誰支出、誰負責”方針，完善國庫預算資金調度管理，開展績效目標實現程度和預算執行進度動態“雙監控”，對偏離年初政策績效目標的，要查找問題癥結并及時糾正。要跟蹤重大政策、項目績效運行動態，精準、精細項目進度和績效撥款。嚴格責任約束和激勵約束機制，對績效好的予以優先保障，績效一般的督促其整改，對低效無效的要暫緩或停止預算撥款，對長期沉淀的項目資金堅決予以收回，對擠占挪用、損失浪費的嚴格終身責任追究。
第三，堅持決算全面開展評價，著力“好不好”。當前，預算績效評價僅局限狹義上的一般公共預算項目支出，主要衡量部門資源配置效益優劣。政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金決算，政策和項目決算等評價尚未全面推開。部門決算、單位決算受制于年初預算績效目標缺失，部門單位整體績效評價公式化、模板化尤為突出。因此，應進一步強化政策和項目評價，并著力在“好不好”上下功夫。
規范重大政策、項目評價，抓住“牛鼻子”
截至2022年底，我國已初步建成“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系，實現績效評價“橫向到邊——資金末端”“縱向到底——縣鄉單位”。從評價的財政性資金量來看，近80%重大政策和重點項目下沉在基層部門和單位。特別是近三年來，為穩增長、保民生、保穩定等出臺了“一攬子”財政政策措施，通過開展規范化、制度化和體系化績效評價，切實提升財政資金使用效益，對助推高質量發展意義重大。
第一，注重政策的事前績效評估。根據黨的二十大確定的戰略目標和階段性任務，對各行業、各領域、各層級貫徹落實黨中央、國務院重大決策部署，事前要按照績效評價流程開展預評估，特別是要對政策的風險等級、脆弱性、環境影響外溢性、預算能力、吸收和利用指數、經濟成本和可持續性等，作為關鍵核心指標加以評估。
第二，夯實項目績效指標設計基礎。根據財政部核心指標框架體系，考慮到所有政策最終以項目為載體來體現，項目績效評價指標重點應包括成本指標、產出指標、效益指標和滿意度指標四類一級指標。其中，成本績效指標作為一個嶄新的評價工具，目前僅局限在基建工程、大型修繕、政府采購類項目，按照成本績效管理實踐需求，在基本支出中的公用支出事務和項目支出也應實施成本績效管理。北京市、山東省在績效評價指標、預算支出定額和成本支出標準的融合實踐探索，值得復制、推廣。
第三，強化評價的獨立性、客觀性和公正性。選擇第三方機構參與績效評價是強化績效評價獨立性、客觀性、公正性的重要途徑。借鑒部分發達國家公共政策和項目評價規范化、制度化、程序化的操作模式，改變由預算部門和單位承擔評價經費做法，創新在財政統籌下委托第三方機構參與績效管理，在各級政府預算中單獨核定績效評價經費，可保證評價結果客觀公正，最大限度規避道德風險。原載于《中國財政》2023年第4期 中國財政科學研究院研究員 王澤彩
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