寒竹：中國國家結構的歷史底蘊與國家根本政治制度-員工福利網

在秦始皇統一六國前，西周建立的分封體系雖然在名義上尚存，但郡縣已經成為分封體系之外、由君主直接管轄的行政單位。所以，在戰國后期，郡縣兩個概念體現的不是其地域管轄的地方權力，而是君主直接管轄地方的中央權力。在《漢書》、《史記》等古代文獻中，縣官常用來指君主、天子。“縣官謂天子”。所謂郡縣制就是君主（中央）直接統治全部疆域的一種國家結構。

秦始皇在兼并六國后，希望一勞永逸解決周朝封建制下諸侯國之間戰爭頻繁的弊端，而使君權一統天下，消除戰爭的根源。廷尉李斯在與丞相王琯的辯論中提出應當在全國實行郡縣制，這就是把戰國后期形成的由各諸侯君主直接管轄的郡縣制度推廣到全國：“今海內賴陛下神靈一統，皆為郡縣，諸子功臣以公賦稅重賞賜之，甚足易制”。

海內一統，皆為郡縣，就是指天下一統后，全國各地都成為君主的直接統治之地。李斯直接用郡縣二字來代表君主權力在四海之內的直接統治和全覆蓋。所以，郡縣制的本意是指君主對普天之下的直接統治，是指中央在四海之內的絕對統治權。

在郡縣制的國家結構中，郡和縣已經不是原諸侯國分封體系下面的縣鄙或縣邑、不是封地或采邑，而是君主（中央）直接掌控的行政機構，是君主（中央）權力的放大和延伸。作為中央的“一”派生出郡和縣兩級行政機構，郡和縣的長官代表中央朝廷行使國家管轄權。

從政治制度角度分析，郡縣制下的地方政府是自上而下行政體系的分支，而非政治實體，并無任何固有的權力。秦以后，盡管縣以上的行政機構經常變化，但無論是改稱為郡或州府，還是改為兩級或三級地方行政單位，其本質都一樣，都是中央的派出機構。國家所有的地方官員都由中央直接任命，都代表著中央權力的統治。郡縣制的確立是中國歷史上一次根本性的制度變革，正如明代李贄所說：“始皇出世，李斯相之，天崩地坼，掀翻一個世界。”

從國家結構形式分析，郡縣制意味著中央在時間與邏輯上都先于地方。是中央把全國劃分為郡縣，中央派生出郡縣，而不是郡縣組成中央，也不是郡縣讓渡出權力而形成中央。郡縣制的國家結構是一個以中央為核心的不可分割的整體。這種國家結構的制度邏輯不是中央與地方兩種政治實體之間的關系，不是A與B的外在關系。

從這個意義上講，用從西方傳入的中央集權概念來界定郡縣制的國家結構形式是不準確的。西方的中央集權是指中央把地方的權力集中起來，這種現象發生在近代一些歐洲民族國家的形成過程中，其中最為典型的是路易十四時代的法國。路易十四把全國貴族集中在巴黎郊外的凡爾賽宮，成天笙歌燕舞，使得這些貴族難以管轄自己領地內的事務，削弱了貴族在各地的權力。由于全國地方權力逐漸遭到削弱，而中央則把原來地方貴族的一些權力集中于國王，故稱中央集權。

因而，中央集權在西方的初始含義，是指中央王權把原本屬于封建貴族在地方的權力集中于中央王權。這跟中國的郡縣制有很大不同。在郡縣制的國家結構中，封建制度已被廢除。地方政府本身就是由中央所設置和派出，本身沒有任何固有權力。而西方各國在近代出現的不同程度的中央集權是發生在封建制度之內，而非廢除封建制度。地方權力雖然遭到削弱，但仍有不少權力為貴族所固有、世襲。

所以，西方各國近代出現的中央集權是君主與貴族之間政治權力的博弈和消長，而非國家制度的改變。事實上，即使是中央集權最為典型的法國社會，在1789年的大革命前，貴族還是世襲，全國仍然分為三個主要等級。

要而言之，在中國的郡縣制中，中央并非是從地方集權，因為地方本身沒有任何固有的權力。地方是由中央劃分、設置。地方行政機構代表的就是中央權力。所以，在郡縣制的國家框架中，中央的權力實質上包含了地方權力，地方政府并非獨立于中央之外的政治實體。

郡縣制作為一種國家結構形式，是中央核心的放大和延伸，是一種中央政府直接控制和治理地方的行政體系。無論中央設定幾級地方行政機構來治理國家，這些地方行政機構都是代表中央朝廷意志。覆蓋全天下的中央權力是郡縣制的核心，也是理解郡縣制的鑰匙。宋人呂中在《類編皇朝大事記講義》中把這個道理講得很形象：“朝廷以一紙下郡縣，如身使臂，如臂使指，無有留難，而天下之勢一矣”。

秦王朝確立郡縣制后，雖然曾有反復，但在古代社會的絕大多數時間里，郡縣制一直是中國國家結構的基本框架。這種國家結構具有以下幾個基本特征：

1. 全國形成一個完整的行政體系。由于中央權力必須在四海之內全覆蓋，所以疆域內的地方政府只是中央的自然延伸，地方政府的全部權力都來自中央授予。

2. 土地的碎片化與高度流動性，小農經濟成為社會的經濟主體。歷朝歷代都把抑制土地兼并，打擊豪門世族作為基本政策。

3. 編戶齊民，消滅貴族和一切門閥士族，保持社會人員的流動性，防止社會形成擁有獨立權力的政治實體。

4. 流官制度。這是防止國家派出的地方政府異化為獨立的政治實體一種機制。盡管郡縣制實現了中央直接任命地方官員，但如何防止中央派出的官員把地方行政機構變為獨立的政治實體，成了郡縣制的制度要求。所以異地為官，地方官員定期流轉的官員制度成為了中國兩千多年的一個重要傳統。

二、作為政治理想的郡縣制與現實中的郡縣制

郡縣制在中國古代社會不僅僅是一種國家結構，而且也是一種社會理想。郡縣制之所以在戰國后期出現在各諸侯國，之所以秦王嬴政兼并六國后能夠實行，有著深刻的社會根源。具體而言，郡縣制是中國社會在春秋戰國長期戰亂時形成的一種社會理想。

1. 天下太平的社會理想。

由于春秋戰國時期諸侯國的長期戰爭，社會需要產生一個最高力量來統攝一切，消除各諸侯國的戰亂。秦兼并六國后在討論為什么要實行郡縣制時，李斯講：

“周文武所封子弟同姓甚眾，然后屬疏遠，相攻擊如仇仇，諸侯更相誅伐，周天子弗能禁止。今海內賴陛下神靈一統，皆為郡縣，諸子功臣以公賦稅重賞賜之，甚足易制。天下無異意，則安寧之術也。置諸侯不便。”始皇則指出“天下共苦戰斗不休，以有侯王。賴宗廟，天下初定，又復立國，是樹兵也，而求其寧息，豈不難哉。”

中國的歷史也印證了這一點。中國古代人口的幾次劇烈減少都跟戰亂有直接關系。以至于民間有“寧做太平犬，莫作亂世人”的說法。

2. 郡縣制在一定程度上體現了普通百姓對公平正義的理想。

自秦確立郡縣制之后，關于郡縣與封建孰優孰劣，誰為公、誰為私的爭論就一直存在。但無論爭論雙方的理由如何，絕大多數士大夫都承認封建制下的世卿世祿缺乏社會公平，不利于社會的上下流動。隋朝開科取士后，科舉制之所以在中國一直延續到清末，就是因為與郡縣制緊密相連的科舉制給普通人提供了一個相對公平的上下流動機制。“朝為田舍郎，暮登天子堂，將相本無種，男兒當自強”成為民間社會對社會流動性的一種信念。所以，王夫之說：“郡縣之制，垂二千年而弗能改矣。合古今上下皆安之，勢之所趨，豈非理而能然哉？”

3. 大一統正統理念的形成。秦建立皇帝制度和郡縣制后，建立、維系中央權力成了中國政治的核心，中國人的大一統觀念由此形成。

司馬遷講“秦失其鹿，天下共逐之”。中國兩千多年大大小小的農民起義雖然起于地方，但絕大多數都是以逐鹿中原為目標。由于大一統觀念深入人心，任何偏安于一隅，追求地方獨立的行動在中國天然地缺乏民意與正當性。

今天人們常常會使用大一統的概念來形容廣土眾民與國家的統一。其實，大多數人使用大一統的概念是不準確的。“大”與“統”雖然是大一統不可或缺的要素，但并非核心要素。世界上有大國甚至超級大國，但大國并不就是大一統國家。幅員遼闊、軍力強大的美國、俄羅斯都不是大一統國家。人口超過14億人的印度也不是大一統國家。大一統的核心也不是統，世界上統一的國家很多，但不能說統一的國家都是大一統國家。中國目前尚未統一臺灣，但卻實實在在是一個大一統國家。

大一統的核心在于“天下歸一”。作為中央政府的“一”在內涵上包含了疆域內所有的地方。中央政府一經形成，對全部疆域就有了統治的合法性。即使有未收復之地，但中央政權已經對這些地方有了國家統治的合法性。這是大一統的核心理念。

1949年10月1日中華人民共和國中央人民政府宣告成立，意味著新中國的中央政府對全部疆域都有了統治權。盡管此時的中國尚有三分之一的土地還在國民黨政權控制下，但此時中央人民政府已經對全國所有疆域，包括后來國民黨統治的臺灣都有了國家主權的合法性。從秦漢確立郡縣制后，大一統的理念在中國已經深入人心。

以上是對郡縣制的理想狀態來分析。但在郡縣制產生后的兩千多年里，純粹的郡縣制只是一種理想中的國家制度，一種士大夫的理想。盡管中國自秦漢以來實行的是君權絕對的郡縣制，但在現實中，郡縣制很難絕對地、毫無折扣地實行。

1.民間社會的自我封建化

在古代中國社會，由于生產力發展的制約，郡縣制國家結構下的中央權力基本只達到縣一級，縣以下不得不依靠宗族的力量。這使得中國從秦到清末反復出現社會的自我封建化。

從這個意義上說，盡管在國家層面，封建制在秦之后就退出了歷史舞臺。但在縣以下的基層社會，特別是到了王朝晚期，封建化現象相當嚴重。二十世紀的中國革命把當時的中國界定為半封建社會是符合當時中國的現狀。從清朝曹雪芹寫的《紅樓夢》到民國時期巴金寫的《家》《春》《秋》激流三部曲，都可以看到當時的中國社會有著明顯的封建色彩。

2.地方行政權力的異化

在郡縣制下，只有縣一級行政單位是穩定的。縣之上的郡就極不穩定，而不穩定的根本原因就在于縣以上的地方行政機構有足夠的規模會不斷自我實體化，而實體化則意味著地方逐漸形成獨立于中央的權力。

由于郡一級行政機構存在著權力異化的可能，在兩千多年的歷史中，歷朝歷代得中央政府都在想方設法對郡以上機構進行制約。漢代的刺史、唐代的道、宋代的路，最初都是中央派出監管地方行政機構的機構，元代的行省最初就是中央派駐地方的機構：行中書省。明朝的巡撫、總督，在初始階段都是中央派出監管省一級地方的臨時機構。

但這些機構都發生了異化，逐漸轉化為地方政治機構，最后實體化。政治實體化是行政化的對立面。郡縣制就其理想來說，是不允許地方行政機構形成實體化政治，但現實中，中央權力的異化不斷發生。每個朝代都出現不同程度的地方行政機構實體化的現象。

3. 土地兼并與豪門大族對郡縣制的沖擊

對于郡縣制來說，土地私有制是一把雙刃劍。一方面，土地私有制、土地的自由買賣使得貴族制度難以維持，最后瓦解了貴族制度。但另一方面，土地私有制又必然導致土地兼并，最后形成田連阡陌的大土豪。同時，城市商業資本的發達也很容易形成富可敵國的富商巨賈。這些豪門大族都是郡縣制的瓦解力量。為了抑制土地兼并和商業豪族，中國歷朝歷代都一直堅持重農抑商國策。但另一方面，盡管每個朝代的中央政府都嚴厲打擊豪門大族，但為了經濟的發展，又不得不依賴這些社會勢力。

要而言之，郡縣制是中國古代國家結構的基本框架，在中國社會有著深厚的社會基礎和政治基礎。每一次王朝更迭，中央政府都會重建和強化郡縣制。但在現實中，郡縣制并沒有在兩千多年一以貫之地徹底實行。在國家權力難以達到的邊遠地區，在民間基層社會，特別是到了王朝晚期，郡縣制就開始動搖，封建宗族勢力也開始蔓延。這是中國古代社會國家結構的另一個側面。

三、郡縣制在近代的衰敗和聯邦化現象

秦漢的郡縣制作為中國古代的國家結構形式延續了兩千多年，期間經歷了多次政權更迭但并未改變。但到了清末，隨著中國步入近代的歷史進程，郡縣制開始遭遇到重大沖擊。

在清王朝后期，太平天國運動興起，清王朝在鎮壓這場農民起義的戰爭中越來越依賴地方的武裝力量。帶有地方色彩的湘軍、淮軍開始形成規模。而緊接著的洋務運動主要是由各省封疆大吏推行，地方的實力與權力都開始迅速擴張，中央權力開始衰落。

到了1900年八國聯軍入侵時，中國出現了東南互保的局面。東南互保標志著弱干強枝的國家結構已經形成，清王朝建立的郡縣制已經不能夠有效地維護大一統的國家統治。與歷史上的其它王朝性比，清王朝晚期郡縣制的衰敗是最為突出的。最終，1911年爆發的辛亥革命以各省通電獨立的方式推翻了帝制，建立共和。歷時兩千多年的郡縣制也退出了歷史舞臺。

由于辛亥革命是以各省脫離中央政府的方式推翻清王朝，各個省在國家中具有舉足輕重的作用，北洋政府只是名義上的中央政府。由于國家的權力事實上由各省分割，掌握在各省的督軍手上，再加上當時中國知識界、政界受西方國家地方自治和聯邦制的影響很大，主張全國各省市縣地方自治的思潮在中國泛濫。二十世紀二十年代初，聯省自治運動曾經喧囂一時，一直到北伐革命時期才停息。但在整個民國時期，主張各級地方政府自治的主張一直有很大的影響力。中國古代的郡縣制基本被拋在了一邊，全國處于地方勢力的割據狀態。

1927年的北伐革命后，國民黨領導的國民政府在形式上統一了中國，希望能夠加強中央的權力，在1931年頒布了《中華民國訓政時期約法》，這是中華民國訓政時期制定的具有憲法性質的文件。但是，這個《訓政時期約法》雖然明文規定了國民黨的一黨制度，但并未改變各省權力獨大的狀態。

1933年民國政府通過的五五憲草試圖建立起中央管轄各省的國家結構。這部憲草明文規定各省省長由中央政府任免，不過，縣一級政府仍為自治。五五憲草原本預定1936年召開之制憲國民大會通過，但大會因日本入侵東北及隔年爆發的抗日戰爭延宕而未能如期召開。所以，五五憲草在中國并未產生實質性的影響。

到了1946年的《中華民國憲法》，形式上中國仍是一個單一制國家，但中央權力比起五五憲草進一步弱化。這部憲法明確規定中央與地方均衡分權，省長由地方選舉而非由中央政府任命。這是在法律上承認了省一級政府擁有中央不可剝奪的固有權力。在中央與地方權限的劃分中，由中央立法并執行的條款有13項，由省立法執行則多達20項。這說明省一級政府在地方事務中上擁有的權力大于中央權力。所以有臺灣學者指出，1946憲法是在單一制的前提下采用了聯邦制下的自治。

從民國時期的國家結構形式看，雖然按照西方單一制的概念，中國還是一個單一制國家，但很多方面卻跟聯邦制差不多，中國古代郡縣制的因素已經很少。為什么中國在辛亥革命推翻帝制后，并沒有完全繼承中國古代郡縣制的國家框架和大一統的基本精神呢？這既跟辛亥革命的形式有關，也跟古代郡縣制的缺陷有關。

如上所述，辛亥革命是以各省通電獨立的形式推翻清王朝的，這意味著郡縣制瓦解。另一方面，作為中國古代的國家結構形式，郡縣制跟中國古代的君主專制政治制度是相關聯的。

秦王朝建立的皇帝制度，從根本性質上說，是一種皇權專制主義的家天下。從秦朝到清王朝，郡縣制雖然在大多數時間行之有效，但這都是在皇帝制度的前提下實行的，而皇帝的權威是以上天承運、君權天授的名義樹立起來的。所以，古代的郡縣制只有自上而下的行政機制，而沒有自下而上的民意機制。在中國古代的郡縣制國家結構中沒有人民大眾的位置。

事實上，政治制度與國家結構形式是有密切關系的。在中國古代的政治制度中，人民大眾是缺位的，這就決定了人民在郡縣制的框架中沒有任何位置和權力。當辛亥革命推翻帝制，建立共和時，與皇帝制度密切相關的郡縣制也被視為不合時宜。

但缺少了郡縣制的國家結構偶，中國的大一統就難以維系。這是民國時期全國形成割據狀態的重要原因。從1911年到1949年的中華民國時期，中國在國家制度建設上的一個根本錯誤就是割斷歷史。郡縣制作為中國古代皇帝制度下的國家結構形式，盡管在權力的來源和行使過程中缺乏人民性，盡管存在著嚴重弊端，但郡縣制畢竟在古代給中國提供了一套完整、有效的國家結構形式。正是郡縣制這個國家結構形式，維系了中國兩千多年的大一統局面。中國的近現代革命當然要推翻古代的皇權專制制度，當然不能簡單沿用古代的郡縣制。但是，對郡縣制的基本精神，對中國古代的國家結構形式，應當是剔除其皇權專制主義的糟粕，保留、繼承其維系大一統的國家結構形式。這個任務是由1949年建立的中華人民共和國完成的。

四、現代中國的根本政治制度與國家結構

如上所述，在辛亥革命推翻帝制之后，郡縣制在國家制度上的合法性則成了一個大問題。沒有了君權天授的皇帝制度，沒有了天子承受天命，郡縣制自上而下的權力失去了合法性。所以，在二十世紀的上半葉，郡縣制的國家結構一直在處于潰散過程中。盡管這個時候的中國雖然在名義上保持了類似于西方單一制的國家構架，但實際上聯邦化的色彩已經很明顯。所以，郡縣制要獲得新的生命，必須跟新的政治制度結合在一起。這個新的政治制度必須解決國家權力的來源問題。此時，中國共產黨用代表大會制度，歷史性地解決了這個問題。

代表大會制度是共產黨的一項根本性組織制度。馬克思和恩格斯在19世紀四十年代創建共產主義者同盟時就確立了這一制度，為世界上所有的共產黨所接受并遵循。中國共產黨把全國第一次代表大會的召開時間定為黨的誕生日，這說明黨的代表大會的重要地位。黨的代表大會制度把自下而上與自上而上結合起來，形成了民主集中制原則。這是中國共產黨能夠建立新中國的一個重要原因。

中國共產黨在新民主主義革命勝利后，進一步把黨的代表大會制度運用于國家制度建設。1949年，在中國共產黨的領導下，全國政治協商會議通過了《共同綱領》，把全國人民代表大會作為國家最高權力機關。1954年，全國人大第一次會議舉行，從此全國人民代表大會制度成為了中國的根本政治制度。

人民代表大會作為中國的根本政治制度，最重要的是突出了國家政治中的人民性。這使得新中國把郡縣制的基本精神寓于現代中國的國家結構中成為了可能。中國在二十世紀后半頁重塑郡縣傳統，經過十幾年的探索，形成了一種新的國家結構形式。

中華人民共和國憲法并沒有明確地使用單一制的這個概念來規定中國的國家結構形式，而是在序言中明確指出：“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統一的多民族國家”。這段話對于理解中國的國家建構、國家結構形式來說至關重要。憲法序言這句話吸取了辛亥革命后由各省共同建國的災難性教訓，徹底排除了社會中間體和地方組織在建構國家過程中的作用，強調不是各個地方共同創建中華人民共和國，而是全體中國人民共同締造了中華人民共和國。

根據這段話，人民與國家之間并不存在任何中介力量或中間體。人民創造國家，國家代表人民。這是現代中國國家結構最重要的基礎。這個基礎決定了中國是一個不可分割的整體，國家結構不存在分權的問題。中央代表全體人民擁有國家的主權與治權，沒有任何地方可以與中央分割權力。

中國憲法中這一段表述，在內涵上要比單一制這個概念豐富和深刻得多。單一制表述的是國家結構的純粹形式，而全體人民共同締造了中華人民共和國，表明的是人民與國家的直本質關系，既突顯了國家在性質上的人民性，同時也徹底排除了國家權力分割的任何可能性，中國傳統郡縣制的基本理念也得到了體現。

下面再進一步看看各級地方政府在現代中國的國家結構的地位：

《憲法》的第一百零一條地方各級人民代表大會分別選舉并且有權罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區長和副區長、鄉長和副鄉長、鎮長和副鎮長。

《憲法》第一百零五條地方各級人民政府是地方各級國家權力機關的執行機關，是地方各級國家行政機關。地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區長、鄉長、鎮長負責制。

《憲法》第一百一十條地方各級人民政府對本級人民代表大會負責并報告工作。縣級以上的地方各級人民政府在本級人民代表大會閉會期間，對本級人民代表大會常務委員會負責并報告工作。

《憲法》第一百一十條規定：地方各級人民政府對上一級國家行政機關負責并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院。

憲法中的上述規定體現出中國根本政治制度的人民性：地方官員由地方人民代表選出，地方人民代表也有權罷免地方官員。地方政府必須向本級人民代表大會負責。這是中國現代國家結構形式中人民性的具體體現，也是不同于古代郡縣制的根本之處。

但另一方面，上述憲法規定表明了各地地方政府是國家的執行機關、行政機關，而非獨立的政治實體。地方政府作為執行機關與行政機關，必須對上一級國家行政機關負責。全國各級地方政府都是中央國務院領導下的國家行政機關，都服從中央政府的統一領導。這從根本上確定了各級地方政府在國家結構中的定位。

長期以來，很多人認為，一個國家的政治制度與國家結構形式沒有直接關系。理由是世界上的單一制國家中有不同的政治制度，聯邦制國家中也有不同的政治制度，所以國家結構形式與政治制度沒有關系。這種看法源自于西方。西方國家把國家結構形式看成是一種脫離了國家政治制度和國家性質的純粹形式，用純粹形式的不同結構把國家分為單一制與聯邦制。但是西方作為先發的現代國家，對國家結構形式的分類并不能夠完整、準確界定國家的結構形式。特別是對于中國這樣歷史悠久、歷史傳承豐富的國家，這種純形式的區分并不全面。

在中國的國家結構中，內容與形式從來就很難分離。中國古代的郡縣制是與皇帝制度緊密聯系在一起的。這是為什么在辛亥革命推翻帝制后，郡縣制的國家結構很難再維系。而1949年成立的中華人民共和國把人民代表大會制度作為中國的根本政治制度，這使得中國的國家結構形式具有了前所未有的人民性。從國家結構形式上看，中國確實屬于單一制國家這個寬泛的范疇，但單一制這個概念并不能夠完整準確地表達中國的國家結構。正是這個原因，中國憲法序言并沒有簡單地用單一制這個概念來界定中國的國家結構形式，而是用了“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統一的多民族國家”這一更加準確的表述。

今天的中國是共產黨領導的人民群眾當家作主的社會主義國家，中國的根本政治制度是人民代表大會制度。兩千多年的郡縣制給現代中國留下了豐富的遺產。現代中國擯棄了古代郡縣制中的皇權概念，甚至也不再直接使用郡縣制這個傳統概念來表述中國的國家結構形式。但是郡縣制仍是中國國家結構的靈魂。中國是一個全體人民共同組成的不可分割的整體，中央代表全體人民擁有和行使國家的主權與治權，各級地方政府作為國家權力的行政機關，接受中央的統一領導。這是今天的中國能夠維持穩定與發展的一個重要的制度性因素。

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