農村集體經濟組織成員身份確認的實踐疑難
城鄉之間的人員流動，是堅持城鄉融合發展、暢通城鄉要素流動的重要內容。隨著城鄉人員流動的日益頻繁，在實踐中，面臨著如何確認進城落戶農民和返鄉入鄉人員成員身份的疑問。
第一，進城落戶農民不會當然喪失成員身份。其理由有二：一是戶籍并非成員身份的唯一確認標準。從成員定義來看，戶籍在或者曾經在農村集體經濟組織的人員，均可以作為成員，而并沒有對戶籍必須在農村集體經濟組織的絕對要求。所謂“戶籍曾經在”，主要是指因服役、就學等原因，導致戶籍不在農村集體經濟組織的情形。從確認標準來看，戶籍關系不是成員身份確認標準的唯一考量因素。因此，僅僅發生戶籍變動，不能認定進城落戶農民必然喪失成員身份。二是與《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國農村土地承包法》制度銜接的需要。《民法典》第五十五條規定“農村集體經濟組織的成員，依法取得農村土地承包經營權，從事家庭承包經營的，為農村承包經營戶”。農戶的家庭成員中，應當至少有一名農村集體經濟組織成員。如果進城落戶農民必然喪失成員身份，在農戶內全部家庭成員進城落戶時，則會導致農戶消亡，進而導致土地承包經營權應當被依法收回。這與《農村土地承包法》規定的“國家保護進城農戶的土地承包經營權。不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件”明顯相悖。因此，《草案》第十八第一款并未將進城落戶作為成員身份喪失的法定情形。值得注意的是，根據《草案》第十七條和第十八條第一款的規定，一是進城落戶農民可以自愿退出成員身份；二是因成為國家公務員而進城落戶的，由于公務員被納入國家行政編制并由國家財政負擔工資福利，無須以集體所有的土地為基本生活保障，不符合成員定義和確認標準，其成員身份必然喪失。
第二，返鄉入鄉人員不能當然取得成員身份。返鄉入鄉人員范圍的廣泛性與成員身份的相對封閉性之間存在不一致。《草案》第二條和第六條均強調農村集體經濟組織是以土地集體所有為基礎設立的地區性經濟組織。因此，返鄉入鄉人員的成員身份可以分為三種情形：一是無須取得成員身份。《草案》第十九條第一款規定：因務工、經商、服役、服刑、就學等暫時離開集體經濟組織的，不因此喪失成員身份。上述成員返回本集體經濟組織創業創新的，無須取得成員身份。二是可以取得成員身份。根據《草案》第十五條規定，返鄉入鄉人員屬于其他農村集體經濟組織成員的，基于生產生活需要或者其他原因，經本集體經濟組織成員大會四分之三以上成員同意，可以依法取得成員身份，原有的成員身份喪失。三是不能取得成員身份。除了前述人員之外的，其他返鄉入鄉人員不能取得成員身份。《中華人民共和國鄉村振興促進法》第二十八條第三款規定：農村集體經濟組織可以根據實際情況為返鄉入鄉人員提供相關的福利待遇。《草案》第十六條細化了相應要求：經本集體經濟組織成員大會四分之三以上成員同意，長期在本集體經濟組織工作、生活，對集體作出貢獻的其他返鄉創業人員，雖然不是本集體經濟組織成員，但是可以享受《草案》第十三條規定的成員部分權益和福利，但是不得承包農村集體經濟組織發包的農村土地、不得申請取得宅基地使用權、不得參與分配集體土地被征收征用時的土地補償費。
（肖鵬，作者系中國農業大學人文與發展學院教授）
責任編輯：
